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Los Derechos de Propiedad, el Desarrollo Regional y la Reforma Energética

La Reforma Energética otorga prioridad a la exploración y extracción de hidrocarburos sobre cualquier otra actividad que se realice en la superficie de los yacimientos potenciales ubicados en el subsuelo, en consecuencia era fundamental el diseñar un esquema de contraprestación para los propietarios o tenedores de los derechos de los terrenos en cuyo subsuelo se encuentren los hidrocarburos como opción a la compra venta de los mismos.

La propiedad de los recursos del subsuelo le pertenece originariamente a la Nación, pero necesariamente se debe de hacer partícipe de tal riqueza a los propietarios de la superficie, que también es un recurso productivo y escaso por lo general orientado a las actividades agropecuarias, que independientemente de su uso actual representa un costo de oportunidad privado y social.

La revolución energética que ha generado las nuevas tecnologías de extracción de hidrocarburos, tanto de gas como de petróleo “shale” ha incorporado numerosos terrenos, grandes extensiones, a las actividades de extracción de hidrocarburos en los estados de Pensilvania, Virginia del Oeste, Texas y Dakota del Norte en los Estados Unidos.

Es objetivo de la Reforma Energética que la participación de los particulares y la apertura a la inversión extrajera directa en el sector tenga como consecuencia que esta revolución energética se extienda al territorio nacional en beneficio del crecimiento y el desarrollo regional.

Mientras que en los Estados Unidos, los recursos del subsuelo pertenecen al propietario de la superficie, mientras en México, como en Europa, tales recursos pertenecen a la Nación. Considerando lo anterior, y de igual forma señalando que los propietarios de los terrenos y los tenedores de los derechos de la superficie son parte fundamental de la participación de la sociedad en la riqueza de la Nación, es que se consideró necesario, que existiera como alternativa a la compra venta de terrenos, esquemas en los cuales existiera un flujo de ingresos derivado de la explotación comercial de hidrocarburos y que se participara en este ingreso como lo hacen el resto de los factores de la producción, además de la renta económica que los recursos no renovables generan a favor del Estado.

El ofrecer como opción la participación en la riqueza potencial de los proyectos forma parte de la “licencia social” que requiere su realización en las comunidades locales, no hay peor desincentivo a la inversión que el rechazo de propietarios y de sus comunidades.

Una parte del bienestar social es el reconocimiento de la aportación de valor de los tenedores de los derechos de los predios y terrenos. Por ello, la Reforma, reconoce los derechos de propiedad y hace partícipe del ingreso potencial a todos aquellos que no optan por la venta pero que aportan el acceso a la propiedad superficial que necesariamente se requiere para acceder a los recursos del subsuelo; de otra forma, los costos por conflictos sociales y rechazos generalizados a la realización de los proyectos pueden eliminar o posponer indefinidamente los efectos esperados de la Reforma.

De ahí que, el costo social de no reconocer los derechos de propiedad erosiona todos los incentivos en una economía e incluso puede transformase en una oposición generalizada a los objetivos de la apertura y evolución del sector energético.

En principio, existe la libre negociación entre los Contratistas de los proyectos de exploración y extracción, y los propietarios o poseedores de los derechos, sean estos ejidatarios o comuneros, pero se reconocen que tanto en la venta como en el resto de las opciones de ocupación los derechos de propiedad deben ser el punto de partida, también es necesario señalar que las partes de la negociación tienen posiciones y capacidades asimétricas en éstas.

Las modificaciones realizadas por la Cámara de Diputados a la minuta del Senado respecto a la iniciativa de Ley de Hidrocarburos puede compensar tales diferencias para facilitar la realización de los proyectos y sus efectos positivos en el ingreso desde el nivel local, dando certidumbre a las partes sobre los derechos que se derivan de la propiedad de la superficie.

Las extensiones de terrenos que requieren los nuevos proyectos de extracción que utilizan perforaciones horizontales en el subsuelo, ha hecho necesario que se adopten parámetros de referencia para las negociaciones entre los inversionistas en hidrocarburos y los propietarios de terrenos en los Estados Unidos. La región de Pensilvania es el más abundante en gas shale (Marcellus Shale), la legislación de tal estado ha establecido un pago, como participación en el valor de recurso extraído, de un mínimo del 12.5% el cual ha sido adoptado por otros Estados. Cabe señalar que tal porcentaje considera que en la Unión Americana la propiedad privada se extiende a los recursos del subsuelo. En Brasil los propietarios de los terrenos a ser explorados y explotados les corresponde por Ley una regalía entre el 0.5% y 1% del valor de la producción a ser determinado por el regulador del sector.

Las modificaciones realizadas por la Cámara de Diputados a la minuta del Senado respecto a la iniciativa de Ley de Hidrocarburos establece en su artículo 101 que la participación en los ingresos después de pagos al Fondo Soberano no podrá ser menor al cero punto cinco ni mayor al tres por ciento en el caso del Gas No Asociado, y en los demás casos no podrá ser menor al cero punto cinco por ciento ni mayor al dos por ciento, en ambos casos.

Este porcentaje de participación en los ingresos de los proyectos incentivará la participación de los propietarios o poseedores de derechos de los terrenos a ser ocupados en la realización de los proyectos, considerando que el mínimo es, de hecho, un equivalente a un pago garantizado.

Lo anterior otorga la certidumbre jurídica a los o poseedores de los derechos de propiedad, sobre cualquier modalidad de ocupación de los predios, además de la compra venta, por lo que abre una amplia gama de posibilidades de negociación entre las partes, pero todos teniendo como punto de partida el garantizar el derecho a recibir una contraprestación por el uso, goce o afectación de las superficies. El adoptar un porcentaje de participación en los ingresos de los proyectos a ser realizados por los Asignatarios y Contratistas se justifica por lo siguiente:

  1. Al ser sobre ingresos, se distribuye cierto nivel de riesgo respecto a la rentabilidad de la etapa comercial del proyecto entre los propietarios de la superficie y el que ejecuta el proyecto, este mecanismo implica un ingreso superior en tanto mayor sea la productividad de la etapa extractiva, hace partícipe a los tenedores de los derechos de propiedad superficial de la realización del proyecto. Crea incentivos favorables en los cuales el propietario se considera de hecho y por derecho partícipe en la extracción de los recursos naturales del subsuelo.
  2. Al fijar un mínimo de participación garantizada se incentiva la concurrencia y la participación de los propietarios y poseedores de derechos sobre la tierra tal que pueden optar por las diversas ofertas de los potenciales contratistas de los proyectos de extracción y obtener una participación mayor al mínimo.
  3. Al fijar un rango, es decir incorporar un máximo a la participación, se evitan las conductas oportunistas que podrían comprometer la rentabilidad del proyecto para el agente económico que lo ejecuta.
  4. El establecer la garantía de recibir una contraprestación en la legislación da certidumbre a las partes y sobre todo, evita los costos asociados a una negociación que inicia de posiciones diferentes y de incertidumbre para ambas partes, tanto propietarios como a inversionistas.

El que la legislación secundaria en materia energética establezca el derecho de los propietarios a participar en los ingresos de los proyectos es histórico y un ejemplo a países cuya riqueza del gas y petróleo shale se encuentra detenido por el obstáculo del acceso a los terrenos, como ocurre en países de la Unión Europea.

Instrumentos como el contenido nacional en los insumos de los proyectos y la participación en los ingresos de los propietarios de los derechos superficiales como opción a la venta de predios, propuestos y aprobados en la legislación secundaria de la Reforma, pertenecen a un mismo conjunto de políticas que tienen como finalidad maximizar el efecto en crecimiento y bienestar para las localidades, las regiones y para el país en su conjunto de la Reforma Energética.

El reconocer los derechos de propiedad en el flujo de ingresos de los futuros proyectos de extracción de hidrocarburos cumple una función social basada en principios de una economía que incluye y hace partícipes a todos aquellos que concurran en la apertura y modernización del sector energético.

Como hace unos días expresó el Diputado Manlio Fabio Beltrones, “nosotros debemos garantizar que en esta coexistencia que se debe dar entre inversionistas y dueños de la tierra, prevalezca el criterio de que los nuestros no pueden sentirse extranjeros en su propia tierra. Estamos garantizándole la propiedad a quienes no se la podemos regatear”.

En este sentido se funda la visión para el futuro energético del país propuesto en la reforma, adoptando principios de una economía moderna y un profundo sentido de bienestar social.

Ramiro Tovar Landa

Ramiro Tovar Landa

Licenciado en Economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Maestria en Economía por Duke University, Terry Sanford Institute of Public Policy y Maestría en Políticas de Desarrollo Internacional (Center International Development Research). Profesor Numerario del Depto de Economía y Asesor de la Oficina de Rectoría (ITAM)

Especializado en temas de política de competencia y regulación económica. Consultor para diversas empresas y asociaciones empresariales. Asesor del Líder del Senado en la LXI Legislatura y ahora Diputado Coordinador en la LXII Legislatura Manlio Fabio Beltrones Rivera.

Las opiniones expresadas en este artículo, son mi responsabilidad y no reflejan la posición de Centro Público al respecto.

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