Es posible encontrar un común denominador en varias disposiciones regulatorias que están contenidas en la nueva Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión, al poder afirmar que la administración y la distribución de los costos fijos del sector fueron un eje fundamental para los objetivos que tuvieron los autores de dicha legislación. Los costos fijos son económicamente relevantes porque dan origen a las economías de escala, y la magnitud de estas economías, a su vez, determina tanto el tamaño como el número de competidores en un mercado específico, manteniendo su tamaño estático o de crecimiento constante.

Los costos fijos que caracterizan al sector de telecomunicaciones, son de naturaleza hundida, se incurren en su totalidad antes de que se ofrezcan el servicio en el mercado, y son de naturaleza irreversible, dado que son específicos al uso con el cual se relacionan (v.gr. instalación de una red alámbrica, sea de par de cobre, fibra óptica o coaxial, cierta infraestructura pasiva como torres y ductos, y obtener frecuencias de espectro en una licitación). Los costos fijos y hundidos pueden determinar la decisión de entrar o no en un mercado, dado que su magnitud a su vez determina la rentabilidad del proyecto.

Cuando la política de telecomunicaciones gira en torno a elevar el número de competidores, hacer crecer a los entrantes e incentivar la entrada de los potenciales, es inmediato que los costos fijos pasan, de ser considerados como el resultado de una inversión, a ser considerados como una mera barrera a la entrada. Cuando tal dicotomía no debiera ser ámbito de intervención regulatoria en cambio, debiera reservarse a ser producto de las decisiones de inversión de cada competidor actual y potencial, y la magnitud de tales costos sólo determinado por la innovación y el consecuente cambio tecnológico, y no por decisiones regulatorias.

Aspectos regulatorios fundamentales de la nueva Ley tales como:

  1. La desagregación y compartición de infraestructura obligada para el operador “preponderante”.
  2. La opción de desincorporación de activos para dejar de ser considerado “preponderante”.
  3. La existencia de una red pública compartida de telecomunicaciones a que se refiere el artículo décimo sexto transitorio de la reforma constitucionalen el cual se estableció que el Estado debía aprovechar al menos 90 MHz de espectro en la banda de 700 MHz y los recursos de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de cualquier otro activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y la operación de la red compartida; en la Ley se agrega, que en caso de que se requiera de bandas de frecuencias del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT, banda 700 MHz) para la red compartida, el Instituto Federal de Telecomunicaciones las otorgará directamente, siempre y cuando dicha red se mantenga bajo el control de una entidad o dependencia pública o bajo un esquema de asociación público-privada.

Todas estas disposiciones tienen como objetivo el que los competidores nuevos y potenciales se les evite incurrir en costos fijos y hundidos con el efecto esperado de una mayor concurrencia de operadores.

Estos instrumentos están orientados a disminuir los costos fijos de entrada y de expansión que requieran los nuevos competidores, como consecuencia de considerar que los costos fijos, y las inversiones que representan, son un mero obstáculo para la competencia y no un factor de competencia como deberían de ser considerados. Es así que el objetivo de esta política es evitarles a ciertos agentes económicos los costos fijos y sus inversiones asociadas. La lógica es simple, reducir los costos fijos, por lo que se disminuyen las economías de escala y por lo tanto se tendrán más competidores y con ello mayor competencia, ¿qué tan eficiente es esta política de fomento a la competencia en telecomunicaciones?.

En el aspecto de desagregación y compartición de infraestructura, es evidente que se evitan los costos fijos a los entrantes y a la expansión de los competidores alternativos con cargo a las inversiones realizadas por el operador incumbente, es decir, se redistribuyen los costos fijos de entrada por medio de una obligación de ofrecer todos los servicios de la red considerada preponderante, ¿en qué términos y condiciones?, seguramente serán aquellas que beneficien a los entrantes, de eso se trata el tratamiento asimétrico, el que tanto costos fijos como variables (v.gr. precio de cero en interconexión) sea a cargo del pre-existente o incumbente y a favor de todos los entrantes.

La opción de desincorporación de activos, si bien debe eliminar las obligaciones derivadas de la condición de “preponderancia”, es otra forma de distribuir los activos del preponderante a un nuevo competidor con el objeto de aumentar el número de competidores. La venta es sin duda la opción superior respecto a la alternativa de soportar las condiciones de preponderancia, sí y sólo si las condiciones de la venta sean determinadas libremente a la negociación entre el que desincorpora y el que adquiere, sin la intervención del regulador y sólo limitándose a que la participación de mercado para el que desincorpora, resultante de la transacción, sea menor al 50% conforme a la métrica que la reforma constitucional establece.

Respecto a la red pública compartida, evita la inversión en infraestructura y en la asignación de frecuencias por licitación, resultado del denominado dividendo digital de la migración de la televisión analógica a la TDT y del aprovechamiento del acceso a la red troncal de fibra óptica de CFE. Al ser una red de servicios intermedios o mayorista, está evitando las inversiones de todos aquellos operadores que requieran de tales servicios para ofrecer servicios minoristas a los usuarios finales. Bien puede ser una red que facilite la entrada y existencia de operadores virtuales o de aquellos fijos que expandan su cobertura utilizando la red mayorista y combinando redes de diferentes plataformas (redes híbridas).

Sin embargo es útil recordar “There ain’t no such thing as a free lunch”, los costos fijos los pueden evitar los entrantes por obra y gracia de la legislación, pero el costo de los recursos que se utilizan y las inversiones que se requieran sólo se redistribuyen pero no se eliminan, algún agente económico tiene que internalizar el costo de la infraestructura de la red compartida, y los operadores que utilicen sus servicios mayoristas tendrán que cubrir un conjunto de tarifas tal que sufraguen el costo de oportunidad de los recursos que tal red requiera, incluyendo el costo fiscal de una dotación de espectro y del uso de la red troncal de fibra por parte de la red compartida, lo que implica una aportación de capital público a dicha red.

El capital de la red compartida lo conforma tanto la infraestructura física, que es el uso de recursos, entre ellos el de las frecuencias del espectro de la banda de los 700 MHz y la red de fibra de la CFE, lo que debe de ser motivo de suspicacia y preocupación, toda vez que están destinadas, desde la reforma constitucional, a ser utilizadas por una sola entidad pública para un sólo destino, el de ser proveedor de servicios mayoristas (troncales de transporte de tráfico) para todo aquel operador que lo solicite. Tal asignación se realiza sin mediar un mecanismo de mercado que determine la cantidad de frecuencias y su uso más eficiente.

Es decir, la reforma constitucional y la Ley establecen una asignación de recursos, entre ellos frecuencias, centralmente determinada tanto en magnitud como respecto a su uso, la pregunta relevante debe de ser si las frecuencias de la banda de 700 MHz, a ser utilizada por esta red compartida, representa el uso más eficiente entre otros usos alternativos, como por ejemplo la banda ancha móvil como servicio minorista, antes que como enlace de transporte de tráfico a nivel de mayoreo. Tal asignación debiera ser determinada mediante un mecanismo de mercado y no por virtud de una decisión legislativa.

En Europa algunos países han definido el uso de la banda de 700 MHz para banda ancha móvil, en Finlandia la banda entre 694-790 MHz estará disponible para enero del 2017, en Suecia para abril de mismo año y en otros países todavía no se define el uso como en la República Checa, Alemania, Irlanda, Holanda, Polonia y el Reino Unido. En los Estados Unidos se licitó parcialmente la banda de 700 MHz en el 2008 para usos móviles flexibles, pero se reservó un bloque nacional de 10 MHz para usos móviles comerciales, siempre y cuando esté sujeto a una participación público-privada con servicios públicos de emergencia o seguridad con prioridad de uso, al solo recibirse una postura por tal bloque, y por debajo del precio de reserva, la licencia no fue asignada. La recaudación de las frecuencias licitadas fue de 19.6 mil millones de USD.

Si consideramos que tal red compartida debe de generar un ingreso de al menos lo que debiera de haberse obtenido si su asignación de frecuencias hubiera sido licitada como forma de asignación y revelación de valor social por medio de un mecanismo de mercado (cabe señalar que una estimación realizada en 2012 sobre el posible valor de una asignación de 60 MHz de la banda de 700 MHz en los Estados Unidos arrojó un retorno de $1.65 USD MHz-pop equivalente a 28 mil millones de USD sujeto a que tal bloque de frecuencias fuera de libre uso[1]), es preocupante que se establezca hasta ahora una valuación por tal dotación de espectro, dado el capital de la red pública compartida, que decidirá las tarifas por medio de la determinación sobre el retorno del capital de la está económicamente subvaluado al carecer de un valor imputable sobre tal dotación de capital que significa su dotación de espectro.

El que la red pública mayorista compartida se le asigne una dotación inicial de al menos 90 MHz de la banda de los 700 MHz, deberá tener un tratamiento semejante a la inversión por parte del Estado, al operador de la red compartida de al menos la contraprestación que hubiera obtenido de haber sido licitado tal bloque de frecuencias, en consecuencia, deberá de generar un flujo de ingreso conforme al retorno esperado de tales fondos públicos en su mejor uso alternativo. Dado lo anterior, es inexacto que se afirme que la inversión estimada en la red de referencia sea de 10 mil millones de USD en los próximos 10 años y que se requiera de una licitación para su operación por medio de una asociación pública-privada con una inversión de 750 millones de USD[2], dado que tales cifras no valúan la inversión que el Estado realiza en por lo menos un bloque nacional de 90 MHz de la banda de 700 MHz y que representa un costo de oportunidad fiscal dado que pudo haberse licitado. Es fundamental hacer un ejercicio de valuación de los 90 MHz para tener la cifra de la aportación de capital del Estado a la existencia de dicha red.

En consistencia con la fracción III del transitorio décimo sexto de la reforma constitucional que establece: “Podrá contemplar inversión pública o privada, identificando las necesidades presupuestales y, en su caso, las previsiones que deba aprobar la Cámara de Diputados;” [3]. El costo fiscal de la dotación de tales 90 MHz no es cero o nulo como para no imputarle un costo como inversión en el proyecto de dicha red.

Es por este criterio básico de eficiencia económica en la asignación de recursos, que la red pública compartida deberá diseñar tarifas de acceso a sus usuarios potenciales, tal que satisfaga dos condiciones mínimas:

  1. El hacer uso eficiente en el aspecto técnico del espectro asignado, es decir que las frecuencias en uso sean la mejor opción de transporte de tráfico para sus usuarios.
  2. Que la red genere un retorno equivalente al haber sido obtenido si tales frecuencias se hubieran asignado en una licitación sin restricciones de uso o concurrencia. El optar por la dotación de espectro y de una red troncal desplegada de fibra óptica para una red compartida evitando una asignación por licitación, no sólo representa una posible ineficiencia para determinar el mejor uso de ambos recursos, implica necesariamente un costo o sacrificio fiscal en términos de costo de oportunidad en recaudación.

La dotación de frecuencias a la red compartida les evita un costo fijo y hundido a los operadores que tendrán como clientes, pero eso no evita que el costo fijo y hundido que se les evitó al no participar en un licitación para obtener el uso de tales frecuencias, implique que la entidad que opere la red compartida tenga la responsabilidad con el Estado de al menos obtener un debido retorno por el uso de un bien de la Nación, que se le da en exclusiva y que no debe de ser vehículo para subsidio de competidores, proteger su rentabilidad o garantizar su permanencia.

En la operación comercial de la red compartida el objetivo debe de ser hacer uso eficiente de los recursos de la Nación que se obtiene por medio del apagón analógico. Así como hay renta petrolera en los hidrocarburos que será invertida por el Fondo Mexicano del Petróleo, hay renta espectral derivado del uso de un bien relativamente escaso que son las frecuencias del espectro. La renta espectral se puede capturar por medio de una asignación por licitación y el pago recurrente de los derechos, pero desafortunadamente en el pasado se han desperdiciado tales oportunidades al asignar espectro a operadores predeterminados como lo fue el caso de Nextel, en la tristemente célebre licitación 21 del 2010, en donde no se permitió al Estado recibir el mayor ingreso y además se vulneró el mecanismo de asignación eficiente al ser una licitación “dirigida”. No sólo se sacrificó ingreso para el Estado, si no también, se desperdició espectro a favor de un operador que no ha resultado el más eficiente en su aprovechamiento.

Preocupa cómo se trasladará en tarifas a los operadores usuarios lo que establece la reforma constitucional en el transitorio décimo sexto fracción VII: “Promoverá que la política tarifaria de la red compartida fomente la competencia y que asegure la reinversión de utilidades para la actualización, el crecimiento y la cobertura universal.”, es decir que las tarifas deberán de estar orientadas a generar utilidades y a la vez que “fomente la competencia”, este término en particular resulta ambiguo cuando lo prioritario es el uso eficiente de los recursos con que el Estado dota a dicha red y no el atender la demanda de todos los operadores que lo soliciten con el objeto de que permanezcan en el mercado.

En los próximos meses veremos que tipo de operador y con que objetivos, explota la dotación que espectro de la banda de 700 MHz que tenga la red compartida. Lo que debe de ser claro es que el uso de los recursos de tal red no deben de ser vehículo para compensar las ineficiencias de competidores, fijos, móviles o virtuales justificándose en que la protección de competidores equivale a la promoción de la competencia, por que bajo tal sofisma se han cometido errores legislativos y las consecuencias ahora se pueden extender a vulnerar las finanzas públicas.

 

[1]Testimonio de The Brattle Group por cuenta de Qualcomm Inc. ante el Comité de Energía y Comercio, 18 de Mayo de 2005.

[2]Ludlow, J., “El caso de la red troncal y la red compartida mayorista de servicios de telecomunicaciones en México.”, Presentación del 17 de Mayo de 2013.

[3]Cabe señalar que en la iniciativa de Ley de Egresos de la Federación para 2015 no existe una asignación presupuestal para dicha red compartida al menos dentro de los proyectos de asociación público – privada incluidos en el presupuesto y tampoco dentro de los proyectos del sector comunicaciones y transporte (ramo 09) o dentro de los proyectos de Telecomunicaciones de México.

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