El pasado 29 de enero se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la “Convocatoria a toda persona física o moral, nacional o extranjera, a participar en el concurso internacional número APP-009000896-E1-2016 para la adjudicación de un proyecto de asociación público-privada, para la instalación y operación de la red pública compartida de telecomunicaciones.”, con ello se inicia la implementación del proyecto de Red Compartida de Servicios Mayoristas de Telecomunicaciones señalado en la Reforma de Telecomunicaciones publicada en el DOF el 11 de junio de 2013, cuyo artículo décimo sexto transitorio estableció lo siguiente:

El Estado, a través del Ejecutivo Federal, en coordinación con el Instituto Federal de Telecomunicaciones, garantizará la instalación de una red pública compartida de telecomunicaciones que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones, de conformidad con los principios contenidos en el artículo 6o., Apartado B, fracción II del presente Decreto y las características siguientes:

  1. Iniciará la instalación antes de que concluya el año 2014[1], y estará en operación antes de que concluya el año 2018;
  2. Contemplará el aprovechamiento de al menos 90 MHz del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (banda 700 MHz), de los recursos de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad y de cualquier otro activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y la operación de la red compartida;

III. Podrá contemplar inversión pública o privada, identificando las necesidades presupuestales y, en su caso, las previsiones que deba aprobar la Cámara de Diputados;

  1. Asegurará que ningún prestador de servicios de telecomunicaciones tenga influencia en la operación de la red;
  2. Asegurará el acceso a los activos requeridos para la instalación y operación de la red, así como el cumplimiento de su objeto y obligaciones de cobertura, calidad y prestación no discriminatoria de servicios;
  3. Operará bajo principios de compartición de toda su infraestructura y la venta desagregada de todos sus servicios y capacidades, y prestará exclusivamente servicios a las empresas comercializadoras y operadoras de redes de telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios competitivos. Los operadores que hagan uso de dicha compartición y venta desagregada se obligarán a ofrecer a los demás operadores y comercializadores las mismas condiciones que reciban de la red compartida, y

VII. Promoverá que la política tarifaria de la red compartida fomente la competencia y que asegure la reinversión de utilidades para la actualización, el crecimiento y la cobertura universal.(…)”

En consistencia con lo anterior la actual Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) define como una Red Compartida como la Red (…) destinada exclusivamente a comercializar capacidad, infraestructura o servicios de telecomunicaciones al mayoreo a otros concesionarios o comercializadoras; y dedica el capítulo V del título quinto de dicha Ley a reiterar los establecido en el transitorio de la Reforma antes referido.

Sin duda es el mayor proyecto del Estado en materia de telecomunicaciones y será digno de su permanente monitoreo y evaluación en su desempeño por ser una caso singular a nivel internacional. Es por ello que se requiere plantearse alguna preguntas de forma ex ante a su realización, y que me permito plantear y ofrecer su respuesta.

  1. ¿El proyecto de Red Compartida garantiza el uso de mayor eficiencia para los 90 MHz de la banda de los 700 MHz que le será concesionado?

Reconozcamos que la asignación de los 90 MHz a la Red Compartida se realizó por virtud de un precepto de Ley y no por un mecanismo de mercado. Típicamente sólo un mecanismo de mercado puede asignar un recurso escaso al uso de mayor beneficio neto social, en tal principio se basa el mecanismo precios en una economía de mercado y por ello existen licitaciones o subastas de tal forma que se asignen los recursos al destino y/o al agente económico que revele el que pueda obtener el mayor beneficio social, incluido el privado, posible por medio de la oferta económica que ofrezca. Tal fue la aportación de Ronald Coase al proponer en 1959 el mecanismo de subasta a ser aplicado a las asignaciones de espectro radioeléctrico y cuya propuesta ahora es considerada una mejor práctica internacional apoyada en sólidos principios económicos y perfeccionada por modelos de subastas que se han ido perfeccionado con el tiempo.

La asignación de los 90 MHz de referencia fue realizada, como se diría en la jerga económica, por una decisión centralmente planificada, en lugar de mediante un mecanismo de mercado, y que no necesariamente significa que este planeador haya atinado en asignarlo al uso mas eficiente posible y a la mejor entidad para explotarlo. No se excluye la posibilidad que sea el uso definido el socialmente deseable, pero por lo pronto no sabemos cual será el costo de oportunidad de tal recurso haber sido asignado por una licitación que definiera a su uso y/o su concesionario.

  1. ¿Qué demanda esperada tendrá la Red Compartida por los servicios mayoristas que ofrezca?.

Al ser una Red que exclusivamente ofrezca servicios mayoristas de telecomunicaciones, en principio, enfrentará una demanda derivada de aquella que enfrenten los concesionarios que ofrezcan servicios minoristas a usuarios finales de telecomunicaciones. Pero a la vez sólo enfrentará una demanda residual de la demanda derivada total, toda vez que los concesionarios minoristas son capaces de autoabastecerse o contratar de otros concesionarios los insumos de mayoreo para sus requerimientos de acceso y trasporte de tráfico originado por sus clientes finales.

Dado lo anterior, los concesionarios minoristas tendrán al menos tres opciones para abastecerse de servicios mayoristas: i) el autoabastecimiento, es decir invertir en desplegar sus propios servicios de acceso y transporte o utilizar los que, de hecho, todos los concesionarios han realizado a la fecha en mayor o menor magnitud toda vez que las redes actuales se procuran de servicios de mayoreo para su tráfico o de terceros; ii) arrendar los servicios de otros concesionarios, es decir contratar los servicios mayoristas de otros concesionarios existentes a la fecha y iii) demandar los servicios de referencia de la Red Compartida. La decisión entre las tres opciones dependerá de las inversiones realizadas por el concesionario que demanda los servicios mayoristas (si la Red Compartida le es complemento a su Red, si sustituye la propia o la contratada de terceros), de sus precios y de la naturaleza del proyecto de cada uno considerando a la Red Compartida, como un competidor entre otros. La mayor ventaja de dicha Red será su oferta en donde no existan servicios mayoristas, es decir, en regiones de alto costo pero que son aquellos de bajo tráfico y por lo tanto de menor rentabilidad.

  1. ¿Cuáles son los efectos en Competencia Económica de la existencia de la Red Compartida?

Definitivamente ante la oferta actual de servicios de mayoreo por parte de  los actuales concesionarios de telecomunicaciones, tanto para uso propio como para terceros, la Red Compartida ofrecerá la ubicuidad geográfica como mayor diferenciador y como consecuencia de ello al menos un oferente de estos servicios garantizaría a todo concesionario que ofrezca servicios al usuario final el hacer llegar sus servicios a donde no tenga opciones de acceso y transporte. Por tanto todo el segmento de servicios de telecomunicaciones mayoristas tendría al menos dos oferente, algún concesionario verticalmente integrado a servicios finales, cualquiera de los principales existentes, y los recursos de la Red Compartida no integrada a ningún servicio minorista o final.

De hecho, los servicio mayoristas es uno de los segmentos de la industria con mayor competencia en la experiencia internacional, salvo ciertas localidades donde por obligaciones de servicio universal, un solo operador tenga presencia, con la Red Compartida la alternativa de requerir de un solo operador o invertir en autoabastecimiento queda modificada al tener una opción adicional y por tanto todo actual o hipotético poder sustancial queda disipado.

  1. ¿Qué implicaciones tiene la Red Compartida en la estructura de mercado de telecomunicaciones?.

En principio, la Red Compartida será un concesionario que no será un competidor en servicios al usuario final respecto al resto de los concesionarios, pero será un competidor en servicios mayoristas junto con los operadores en aquellas áreas donde estos últimos han invertido en infraestructura capaz de ofrecer servicios mayoristas a otros concesionarios. Evidentemente, el número de competidores en el segmento de mayoreo aumenta en un oferente de enorme cobertura, en donde su efecto es de mayor relevancia será aquellas áreas que pasan de un oferente a dos oferentes y obviamente en donde no existe penetración de red alguna, la Red Compartida será la forma de llegar de todos los concesionarios actuales y futuros con servicios finales a los que ahora no son usuarios de por carencia de servicios mayoristas.

Si todos los actuales concesionarios dejaran de ofrecer servicios mayoristas y demandaran sus requerimientos de la Red Compartida, por su mayor eficiencia, sería semejante a una separación funcional de toda la industria (no estructural dado que las bases permiten a los concesionario minoristas participar pero con completa separación funcional, como entidades separadas sin “influencia” entre sí), donde todos los concesionarios actuales y futuros sólo compitan en el segmento minorista y exista un solo proveedor mayorista con ubiquidad geográfica, dado lugar a una entidad equiparable a un monopolio natural en tal segmento al que sería preciso regular.

  1. ¿Cómo determinaría los precios por sus servicios la Red Compartida?.

El artículo décimo sexto de la Reforma y el capítulo V del título quinto de la LFTR establecen que los precios de la Red Compartida “fomentarán la competencia”, “precios competitivos” y permite que estos incluyan una “utilidad”, lo que implica que al ofrecer todos sus servicios en forma desagregada no necesariamente estén orientados a costos, podrán tener un margen que representará un rendimiento o retorno del capital invertido para la asociación pública-privada, lo cual a su vez se sumará al margen de los servicio minoristas del resto de los concesionarios. Este doble margen es una ineficiencia de la desintegración vertical entre mayoreo y menudeo en actividades que podría estar integradas.

En el anexo referente al modelo de título de concesión mayorista, que se incluye en las bases, se establece que el operador de la Red Compartida propondrá una Oferta de Referencia para sus servicios y que el IFT la tendrá que aprobar o no, y en su caso será el IFT el que determine sus precios. Queda como posibles dos escenarios, que los precios tomen como referencia los parámetros existentes en el mercado, una conducta como un competidor adicional con libertad tarifaria o sujetarse a una regulación semejante a la que actualmente el IFT aplica cuando resuelve tarifas de interconexión entre concesionarios cuando estos no llegan a un acuerdo, lo cual entra en conflicto al permitir que los ingresos generen una utilidad, toda vez que implica que los precios, en lo individual o en conjunto, generen un excedente superior al costo de operativo y de oportunidad de capital invertido lo cual no se contempla en los conceptos de costo incremental promedio de largo plazo típico o puro que el IFT utiliza. Cabe señalar que, por precepto de Ley, no se le permite al operador preponderante en los servicios de terminación que ofrece al resto de los operadores no sólo obtener una utilidad, no obtiene ingreso alguno por este servicio mayorista.

Reflexión.

Estamos ante un proyecto de telecomunicaciones ambicioso y por tanto complejo, que se diseñó ajeno a todo mecanismo de mercado y de ahí que sea uno de los mayores retos para las autoridades. Es inevitable el recordar el concepto del Estado de Bienestar y los riesgos de ello cuando se pretende hacer ingeniería o diseño en los mercados, en aras de crear los beneficios sociales que el mercado debería de generar, pero que lo sustituye por medio de mandatos legales. La Red Compartida es un tipo de intervención, diferente a la regulatoria, para resolver una falla de mercado.

Se puede afirmar que la cobertura universal genera una externalidad positiva a la economía y a la sociedad como un todo, y que la ausencia de incentivos a los particulares genera una cobertura parcial de la población, entonces cabe preguntarse ¿qué falla de mercado se resuelve con la creación una asociación publica – privada con un objetivo y una asignación de recursos predeterminada?, ¿es la Red Compartida es una vehículo indispensable para garantizar el derecho constitucional al acceso a las tecnologías de la información y comunicación, a los servicios de telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet?, un gran experimento de Estado el cual merece toda nuestra atención y estudio de ahora en adelante.


[1] Será a partir de la entrega del título de concesión que será en Noviembre de 2016, por lo que será antes que concluya el 2016.

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